漫畫:縣改市
  面對城鎮一體化的世紀課題,沉寂了17年之久的“縣改市”再一次走上歷史前臺。當下,縣域新一輪的申報所產生的“百縣爭名分”等種種熱潮,也再一次激起了人們對這一行政體制改革的熱議。
  “縣集而郡,郡集而天下。郡縣治,天下無不治。”迄今有2200多年曆史的縣制,是我國行政區劃序列中歷史最久、最穩定的一個層級。透過“縣域社會”的場域,可以洞察到急劇轉型時期中國社會所蘊藏的關鍵脈動。
  “縣改市”再次提速
  改革開放之初,為儘快扭轉1959年以來由實施糧食統購統銷政策和居民戶口管理條例而形成的城鄉長期分隔的局面,國務院在1981年的政府工作報告中提出,“以大中城市為依托,形成各類經濟中心,組織合理的經濟網絡”,是“我國經濟體制改革的基本方向”。順延這一基本方向而展開的地區體制改革,是“縣改市”的必然結果。1983年,拉開了“撤縣改市”的序幕,僅在這一年中,便有31個縣域改為縣級市,並新設了7個縣級市。同年,內蒙古赤峰縣、山東福山縣、濰縣、濟寧縣作為全國首批全方位“縣改區”的四個縣域,分別改為為赤峰市郊區、煙臺市福山區、濰坊市寒亭區、濟寧市市郊區。1993年國務院出台撤縣改市的標準,明確了財政、人口等一系列的指標。由此,縣改市正式進入井噴期,一時地方行政體制改革高歌猛進,風起雲涌。截至1998年底,我國縣級市數量達437個,其中近350個為縣改市。
  1997年,這一改革被國務院叫停,明確提出“暫停審批縣改市”。究其原因,首先是“假性城市化”的問題。各地為了搭上“升級”的便車,多數縣域未從實際出發而盲目跟風。致使轉型為縣級市之後,存在諸如市區的農村人口仍然占據主要的比重、基礎設施和規範仍然圍繞農業進行、市郊的發展與城區的發展失衡等一系列的“泡沫”現象。盛名之下,其實難副。
  與此同時,縣改市之後,市一級的經濟發展相比於縣一級的發展,自身發展的空間更大,可配套的資金項目也更完善,同時這也給權力帶來了尋租機會。各種行政審批權把服務職能變成了謀利的手段,每個權力部門都在想方設法地介入生產和投資的贏利活動中,造成權力市場化甚至土地私有化。
  此外,縣改市在各地實踐中甚至出現了一些阻礙城市化發展的現象。以當時的江蘇省為例,無錫、武進等縣在80年代的經濟實力並不雄厚,在縣改市之後,需要撤銷原縣政府駐地鎮並改設為辦事處,同時謀求新城區的籌劃建設。這一系列的舉動首先要占用少則千畝的耕地數,其次要耗資的市政建設費用更是巨大,人多地少、經濟壓力等一系列的矛盾一觸即發,縣改市陷入了體制悖論的泥潭。除此之外,在改革的過程中,還出現了一系列的弔詭現象:一些縣級捏造相關的指標數據進行申報,導致審批的結果不公平,其他縣域由此產生不滿情緒;富縣改革之後更加富有,拉大與窮縣的距離,導致“馬太效應”的產生……種種現象引發了當時全國上下就是否應回歸縣域的熱議,並有很多群眾明確希望由縣級市再轉回為縣級。
  可以說,“縣改市”初期一定程度上兌現了設計初衷,剋服了切塊設市模式的弊端,與80年代的中國經濟社會達成了契合。但伴隨著改革的深入,各地的盲目跟風引發了一系列的負面效應。最終,這一改革在1997年如馬被拉韁繩,車被急剎車。撤縣改市,由此步入了長達17年的沉寂。
  1997年之後,撤縣設市進入了嚴格管控階段。據不完全統計,自1997年至2013年,僅有110個地方有了新“名分”,其中還包括縣改區的數量,16年內的縣改市總數未達到政策凍結之前的一年量。
  進入到21世紀之後,伴隨著市場經濟的發展,我國處於工業化、城市化、全球化的加速時期。而此時的縣改市改革,大有卷土重來之勢。2010年初,國家發改委領導在全國人大常委會上表示,將積極研究完善設立縣級市的標準、把達到一定規模和標準的縣(鎮)適度改設為市。2013年,國家發改委、財政部、國土部、住建部等11個部委聯合下發國家新型城鎮化綜合試點通知。其中,鎮改市工作被認為是中國新型城鎮化破題的重要一環。2014年,國家發改委向國務院上報城鎮化改革方案,明確提出“推進行政區劃創新,完善城市行政區劃設置和佈局”。至此,改革設市工作的閘門又一次被打開。
  這次改革態勢,與80年代相比,有過之而無不及。全國數百個縣域挾城鎮化之名義,積極編製規劃、咨詢專家、成立課題組、上報省級,爭先恐後的想脫掉“縣”的帽子,戴上“市”的名號。據不完全統計,有130多個縣正在謀求改市。其中,在中部、西部的欠發達地區更為顯著,如雲南、貴州、廣西、安徽,甚至最西邊的新疆。單就陝西省而言,近兩年就有20多個縣欲改市。
  一股名為“縣改市”的浪潮,再一次洶涌席卷了中國的大江南北。
  目前來看,縣改市的重啟是與當前現實社會經濟相吻合的,有重啟的需求和必要。
  “縣改市”的含金量
  縣改市到底有何誘惑?各地何以爭破頭?我們先從“縣改市”為何在17年後得以重啟談起。
  我國工業化的快速發展是縣改市被重啟的最大背景。推進信息化與工業化融合,走新型工業化道路,是當前在我國工業化加速發展的關鍵時期作出的重大戰略決策。
  城鎮化與工業化被譽為在經濟社會發展過程中重要且又密不可分的兩種表現形式。實際上,我國在適應城鎮化發展的歷史進程中幾乎從未間斷。但在具體的實踐層面上,發展重心一直偏向大城市和中等城市,對小城鎮的關懷遠遠不夠。2012年11月,李克強表示,推進新型城鎮化將是拉動內需增長的強大動力,也是未來中國社會發展的戰略方向。新型城鎮化即以人為核心的城鎮化,也是大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展,城市空間結構和管理格局優化,城市綜合承載能力不斷增強的城鎮化。諸如縣改市等行政體制改革作為進一步推動城鎮化的重要舉措,在新型城鎮化改革方案里明確提出,將推進行政區劃創新,改革設市模式,啟動設市工作。
  總之,工業化和城鎮化的深入推進,是使“縣改市”又一次步入人們視野的宏觀背景。
  “市管縣”體制是“縣改市”改革的助推器。市管縣體制從計劃經濟時代開始實行,伴隨著市場經濟的發展,因管理層級繁複引發了諸多問題的凸顯,現多為人詬病。“縣改市”的改革迎合了行政層級“少層次、大幅度”的扁平化改革邏輯,在一定程度上是對市管縣體制的補充與修複。
  撤縣改市,是一場逐利的博弈。透視這場博弈的主體以及願景,有利於對這場改革的含金量進行稱重。
  首先,對於縣一級來說,撤縣改市意味著行政權力的擴張和經濟發展空間的增強。有學者表示,撤縣建市後,其行政權力有所加強,特別是城市建設的自主權空間比較大,還可征收更多的城市建設費。同時,縣級市較於縣一級,更有利於招商引資。儘管行政級別不變,但是縣級市的這張名片顯然比縣更有吸引力,讓企業覺得更有經濟實力,也更願意投資。此外,當前我國的資源配置是針對市一級及其以上的,縣一級則不享有相關待遇。因此,改為縣級市意味著享有更多的政策傾斜、項目爭取、下撥資金等優惠。
  其次,對於縣一級幹部而言,撤縣改市意味著官階的上升和提拔的空間。通過改革,地方的領導官員在無形中自動提升,官位紛紛被提拔了一個層級的高度,由此達成官場捷徑。同時,官階的上升不僅意味著名利的收穫,更意味著更大的提拔空間。“在縣裡,就算你做得再好,省里都看不到,進到省廳是這輩子都不敢想的。但是改成市就不同了,由於省市是直接對接的,晉升空間一下子就開闊了。”安徽某縣一位官員如是說。從隻言片語中,不難窺見當地政府對縣改市的巨大熱情的根源。
  最後,對於縣級百姓而言,撤縣改市意味著生活水平的提高和基礎設施的完善。伴隨改市的步伐,越來越多的企業和資本的引入,有利於稅收的增多以及當地的經濟發展,民眾皆可分一杯羹。同時,借助更有利獲得大城市的輻射,縣級市的基礎設施可以進一步提高,城市功能逐級完善,社會福利、社會保障等公共服務上一個新臺階,從而受惠於民眾。此外,由縣到市的轉變也會讓民眾的臉上更有面子,進而激發家鄉自豪感。
  如何突破阻力
  改革,牽一發而動全身。透視縣改市,可以說,撤縣改市絕不是名稱的轉變,是涉及多方利益主體、牽涉多地發展、緊聯國家權力分配的大過程。如何突破現行的阻力?縣改市的出路在哪裡?這些都是亟待解決的重要問題。
  當下,除了縣改市,還存在“縣改區”、“省直管縣”等行政體制改革。在實際的過程中,三種改革模式都取得一定的成績,也存在不盡如人意的地方。每一種改革模式,都值得我們去思考和比較。對這三個改革體制的研究,也有利於我們從宏觀上加深對縣改市的理解。
  縣改市,本質上是縣一級的權力擴張。縣改區是市一級把縣納入自身的範疇內,把縣改為自身的區,本質上是市一級的權力擴張。省直管縣是將原來“市管縣”的“省-市-縣-鄉(鎮)”的地方政府管理層級結構基本模式,改變為“省-縣-鄉(鎮)”地方政府管理結構模式,本質上是省一級的權力擴張。
  這三種不同的改革的核心皆是權力的再分配,同時也都是出於現實的需要產生,是針對我國行政體制的不同探討範式。不只是設施完善,更是體制創新。有學者指出,無論“撤縣設區”,“縣改市”還是“省直管縣”,其根本目的都是為了更好地發揮當地的比較優勢,城市最核心的競爭力體現在城市的軟實力上,理念、機制和政府服務意識才是丈量城市走向現代化的重要標尺。
  目前,這三種模式在我國並存,不同的地域對改革模式和實施的流程都各異。誰優誰劣,不是當前可以得出的結論。因地制宜的選擇,循序漸進的實行,實踐與理論不斷相結合,是三個改革方向的最終路徑,也是我國行政改革實施的穩定步伐。
  本次重啟是否會成功,未來在哪裡?目前下結論為時尚早。目前來看,縣改市的重啟是與當前現實社會經濟相吻合的,有重啟的需求和必要。但在改革中,避免再一次陷入歷史悲劇,需要對歷史經驗進行總結和消化,需要社會各多元治理主體相互協調,需要政策上對城鎮化規划進行優化。
(作者單位:華東理工大學中國城鄉發展中心)
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